國務院（yuàn）辦公廳（tīng） 《關於鼓勵和支持社會資（zī）本參與生態保護修複的意見》

國務（wù）院辦公廳關於鼓（gǔ）勵和支持

社會（huì）資本參與生態保護修複的意見

國辦發〔2021〕40號

各省（shěng）、自治區、直轄市人民政府，國務院各（gè）部委、各直屬機（jī）構：

生態保護修複是守住自然生態安全邊界、促進自然生態係統質量整體改善的（de）重要保障。長期以來，我國一些地區生態係統受（shòu）損退化問題突出、曆史欠賬較多，生態保護修複任務（wù）量大麵廣，需要動員全社會力量參與（yǔ）。為進一步促進社會（huì）資本參與生態建設，加（jiā）快（kuài）推進山水（shuǐ）林（lín）田湖草沙一體化保護和修複，經國務院同意，現提出以下意（yì）見。

一、總體要求

（一（yī））指導思想（xiǎng）。以習近平新時代中（zhōng）國特色社會（huì）主義思想為指導，全麵貫（guàn）徹黨的（de）十九大和十九屆（jiè）二中、三中、四中、五中（zhōng）全會精（jīng）神，深入貫徹習近平生態文明思（sī）想（xiǎng），認真落實黨中央、國務院決策（cè）部署，牢固（gù）樹立綠水青山就是金山銀山理念，充分（fèn）發揮市場在資源配置中（zhōng）的決定性作用，更好發揮政府作用，聚焦重點領域，激發市場活力，推動生態保護修（xiū）複高質（zhì）量發展，增加優質生態產品供（gòng）給（gěi），維護國家生態安（ān）全，構建生態文明體係，推動美麗中國建（jiàn）設。

（二）工作原則。

堅持保護優先、係統修複（fù）。遵循自然規律（lǜ），統籌自然生態各要素，以自然恢複為主，輔以必要的（de）人工措施，增強各項舉措的關聯性和耦合性，推進山水林田湖草沙整（zhěng）體保護、係統修複、綜合治理，提升生態係統質量和（hé）穩定性。

堅持政府主導、市場運作。發揮政府規劃管控、政策扶持、監管服務、風險（xiǎn）防範（fàn）等作用，統一市場準入，規範市場秩序，建立公開（kāi）透明（míng）的市（shì）場規則，為社（shè）會資本營造公平公正公開的投資環境，構建持續回報（bào）和合理退出機製，實現社會資本進得去、退得出、有（yǒu）收益。嚴禁借生態保護修複之名行開發之實（shí），嚴禁突破（pò）耕地保護和生態保護等紅線，嚴禁各類違反法律法規規定的行為。

堅持目（mù）標導向、問題導向。圍繞（rào）構建“誰修複、誰受益”的生態保護修（xiū）複市場機製，聚焦解決信（xìn）息缺（quē）失、融資困難（nán）、政策（cè）分散、鼓勵和支持措施不明確、交易機製和回報機製不健全等問題，推動實現生態效（xiào）益和（hé）經濟社會效益相統一。

堅持（chí）改革創（chuàng）新（xīn）、協調推進。加強與自然（rán）資源（yuán）資產產權製度、生態產品（pǐn）價值實現機製、生態保護（hù）補償（cháng）機製等改革協同，統籌必要投入與合理回報，暢通社會資本參與和獲益渠道，創新激勵機製、支持政策和投融資模式，激發社會資本投資潛力（lì）和創新動力。

二、參與機（jī）製

（三）參與內容。鼓勵和支持社會資本參與生態保護修複（fù）項目投資、設計、修複、管護等全過程，圍繞生態保護修複開展生態產品開發、產業發展、科技創新、技術服務等活動，對區域生態保護修複（fù）進行全生命周期運營管護（hù）。重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主（包括責任人滅失、自然災害造成等）的（de）生態保護修複。對有明（míng）確責任人的生態（tài）保護修複，由其依法履行義務（wù），承擔修複或賠（péi）償責任。

（四（sì））參與（yǔ）方式。

1．自主投資模式。社會資本單獨或以聯合體、產業聯盟等（děng）形式出資開展生態保護修複。

2．與政府合作模式。社（shè）會資本可按照市（shì）場（chǎng）化原（yuán）則設立基金，投資生態保護修複項目。對有穩定經營性收入的項目，可以采用政府和社會資本合作（zuò）（PPP）等模式，地方政府可（kě）按規定通過（guò）投（tóu）資補助、運營補貼、資本金注入（rù）等方式支持社會資本獲得合理回報。

3．公益參與模式。鼓勵公（gōng）益組織、個人等與政府及其部門合作，參（cān）與生（shēng）態保護修複，共同建設生態文明。

社會資本可通過以下方式在生態保護（hù）修複中獲得收益：采取“生態（tài）保護修（xiū）複+產業導（dǎo）入”方式（shì），利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發展適宜產業（yè）；對投資形成的（de）具有碳匯能力且（qiě）符合相關要求的生態係（xì）統（tǒng），申（shēn）請核證碳匯增量並進行交易；通過經政府批準的資源（yuán）綜合利用獲得收益等。

（五）參與（yǔ）程序。結合實際積極探索靈活高效的工作程序，充分調動社會資（zī）本參與生態保護修複的積極性。一般可以采取（qǔ）如下程序：

1．科學設立生態保護修複項目。堅（jiān）持問（wèn）題導向，依據（jù）各級國土（tǔ）空間規劃、生態保護（hù）修複規劃等規劃和有關標（biāo）準要求，確定生態保護修（xiū）複任務和重點項（xiàng）目。

2．合理（lǐ）製定生態保護（hù）修複方案。在廣泛征（zhēng）求社會意見的基礎上（shàng），合理（lǐ）確定項目生態保護修複（fù）方案（àn），明確生態（tài）保護修複目標或核心指（zhǐ）標、自然資源（其中礦產資源僅限於因項目需要采挖的隻能用作普通建築材料的砂、石、粘土）資產配置及後續產業發（fā）展要求等。涉及相關主體利益的，應當協商一致。

3．公開競爭引入生態（tài）保護修複主（zhǔ）體。將生態保護修複方案、相應（yīng）的自然資源資產配置方案（àn）、各類指標轉讓及（jí）支持政策等一並公開，通過競爭方式（shì）確定生態保護修複主體暨自（zì）然資源資（zī）產使用權人（rén），並（bìng）簽訂生態（tài）保護修複協議和土地出讓合同（tóng）等自然資源資產配置協議，明確修複要求、各方權利義務和違約責任。

4．規範開展生態保護修複產品市場化交易。探索建立自然資源資產與生態保護（hù）修複產品的交易渠道，公開發布產品交（jiāo）易（yì）規則、企業信用評（píng）級（jí）等信（xìn）息（xī），依托公共資（zī）源交易平台體係（xì），規範開展市場化交易。

三、重點領域

（六）自然生態係統保護修複。針對受損、退化（huà）、功能下降的森林、草（cǎo）原、濕地、荒漠（mò）、河流、湖泊（bó）、沙漠等自然生態係統，開展防沙治沙、石漠化防治、水土流失治理、河道保護治理、野生動植物種群保護恢複、生物多樣性（xìng）保護、國土綠化、人工商品林建設等。全麵（miàn）提升生（shēng）態係統碳匯能力，增加碳匯增量，鼓勵開發碳匯項（xiàng）目。科學評估界定自然保護地保護和建設範圍，引導（dǎo）當地居民和公益組織等參與（yǔ）科普宣教、自然體（tǐ）驗、科學實（shí）驗等活動和（hé）特許經營項目。

（七）農田生態係統（tǒng）保護修複。針對生態（tài）功（gōng）能減弱（ruò）、生物多（duō）樣性減少、開發利用（yòng）與生態保護矛盾突出的農田生態係統，開展全域土地綜合整治，實施農用地（dì）整理、建設用地整理、鄉村生態保護修（xiū）複、土地複墾、生物多樣（yàng）性保護等，改善農田（tián）生境和條件。

（八）城鎮生態係統保護修複（fù）。針對城鎮生態係統連通不暢、生態空間不足等問題，實施生態廊道、生態清（qīng）潔小流（liú）域、生態基礎設施和生態（tài）網（wǎng）絡建（jiàn）設，提升城（chéng）鎮（zhèn）生態係統質量和（hé）穩定性。

（九）礦山生態保護修複。針對（duì）曆史遺留礦山存在的突出生態環境問題，實施地質災（zāi）害隱患治理、礦山損毀土地植被恢複、破損生態單元修複等，重建（jiàn）生態係統，合理開展修（xiū）複後的生態化利（lì）用（yòng）；參與綠色礦山（shān）建設，提高礦產資源（yuán）節約集約利（lì）用水平。

（十）海洋生態保護修複（fù）。針對海洋生境（jìng）退化、外來物種入侵等問題，實施（shī）退圍還灘還海、岸線岸灘整治修複、入海口海灣綜合治理、海（hǎi）岸帶重（chóng）要生態廊道維護（hù）、水生生物資源增殖、棲息地保護等。探（tàn）索在不改變海島自然資源、自然景觀和曆（lì）史人文遺跡的前提下，對生態受損的無（wú）居民海島開展生態保護修複，允許適度生態化利用。

（十一）探索發展生（shēng）態產業。鼓（gǔ）勵和支持投入循（xún）環農（nóng）（林）業、生態旅遊、休閑（xián）康養、自然教（jiāo）育、清潔能源及水資源利用、海洋生態（tài）牧（mù）場等；發展（zhǎn）經濟林產業（yè）和草、沙（shā）、竹、油茶、生（shēng）物（wù）質（zhì）能源等特色產（chǎn）業；參與河道保護和治理，在水資源利用等產業中依法優先享有權益；參與外來入（rù）侵物種防治、生物遺傳資源可持續利用，推廣（guǎng）應用高效誘捕、生物天敵等（děng）實（shí）用技術；開（kāi）展產品認證、生態標（biāo）識、品牌建設等工作。

四、支（zhī）持政策

（十二）規劃管控。市、縣（xiàn）級（jí）政（zhèng）府應將生態保護（hù）修複和相（xiàng）關（guān）產業發展的空間需求納入國（guó）土空間規劃。鼓勵社會資本參與生態保護修（xiū）複方案編製（zhì），在符合法律法（fǎ）規（guī）政策和規劃約束條件的前提（tí）下，合理安（ān）排生態保（bǎo）護修複區域內（nèi）各類空間用地的規模、結構、布局（jú）和時序。項目範圍內涉及零散耕地、園地（dì）、林地、其他農用地需要空（kōng）間（jiān）置換和布（bù）局優化的，可納入生態保護修複方（fāng）案一（yī）並依法審批；涉及永久基本農田調整等法定審批事項的，依（yī）法辦理（lǐ）審批手續。落實好最嚴格的耕地保護製度，堅決守住耕地紅（hóng）線，堅（jiān）決遏製耕地“非農化”、防止“非糧（liáng）化”。項目完成後，通過年度土地變更調查統一調整土地用途（tú），不動產登記機構（gòu）依據調整土地用途文件辦理相（xiàng）關不動產登記。

（十三）產權激勵。對（duì）集中連片開展生態（tài）修複達到一定規模（mó）和預期目標的生態保護修複（fù）主體（tǐ），允許依法依（yī）規取得一定份額（é）的自然資源資產使用權，從（cóng）事旅遊、康養、體育、設施農業等產業開發（fā）；其中（zhōng）以林草地（dì）修複為主的項目，可利用（yòng）不超過3%的修複麵積，從事生態產業開發。對社會資本投入並完（wán）成修複（fù）的國（guó）有建設用地，擬用於經營性建設項目的，在同等條件下，該生態保護修複主體在公（gōng）開競爭中（zhōng）具（jù）有優先權；涉及海域使用權的，可以依法依規比照上述（shù）政策（cè）辦理。修複後新增的集體農用地，鼓勵農村集體經濟組織將（jiāng）經營權依法流轉給生態保護修複主體。修複後的集體建設用地，符合規劃的，可根據國家統一部（bù）署穩妥有序（xù）推進農村（cūn）集體經營性建設用地入市，生態保（bǎo）護修複主體可在同等條件下優先取得使用權。社會資本投資修複並依法獲得的土（tǔ）地、海域使用權等相關權益，在完成修複任務後，可依法依規（guī）流轉並獲得相應收益。

釋放產權關聯權益。社會（huì）資本將修複區域內的建設用地（dì）修複（fù）為農（nóng）用地並驗收合格後，騰退的建設用地指標可以（yǐ）優先用於相關產業發（fā）展，節餘指標可以按照城鄉建設（shè）用地增減掛鉤政策，在省域範圍內流轉使用。生態保護修複主體將自身依法取得的存量建設用地修（xiū）複為農用地的，經驗（yàn）收合格後，騰退的建設用地指標可用於（yú）其在（zài）省域範（fàn）圍內占用同（tóng）地類的農用地。

建立（lì）健全自然、農田、城（chéng）鎮等生態係統保護（hù）修（xiū）複激勵機製。研究製定生態係統碳匯項目（mù）參與全國碳排放（fàng）權交易相關規則，逐步提（tí）高生態係統碳匯交易量。健全以社會捐贈方式參與生態保護修複的製度，鼓勵參（cān）與自然保護地（dì）等生態保（bǎo）護修複（fù）。創新林木采伐管理機製，開展人（rén）工商品（pǐn）林自主采伐試點，引導社會資（zī）本科學（xué）編製簡易（yì）森林經營方案，對（duì）具有一（yī）定經（jīng）營規模的企業可單獨編製森林采伐限額，經審批可依法依規自主采伐；采伐經（jīng）濟林、能源林、竹林以及（jí）非林地上的林木，可依據森（sēn）林經營方案或規劃自行設計（jì），依（yī）法（fǎ）依規自主決（jué）定采伐林齡（líng）和方式。

（十四）資源利用。按照生態保護修複方案及其工程設計，對於合理（lǐ）削坡減荷、消（xiāo）除地質災害隱患等新產生的土石料及原地遺留的土石料，河道疏浚產生的淤泥、泥沙，以及（jí）優質表土和鄉土植物，允許生態保護修複（fù）主體無償用（yòng）於（yú）本修複工程（chéng），納入成（chéng）本管理；如（rú）有剩餘的，由縣級（jí）以上地方政府依托公（gōng）共資源交易平台體係處置（zhì），並保障生態保護修複主體合理收益。

（十五（wǔ））財稅支持。發揮政府投入的帶動作用，探索通過PPP等模式引入社會（huì）資本開（kāi）展（zhǎn）生（shēng）態保護（hù）修複，符（fú）合條件的可按規定享受環境保護、節能節水等相應稅收優惠政策。社會資本投資建設的公益林，符合條件並按規定納入（rù）公益（yì）林區劃的，可以同等享受相關政府補助政策。

（十六）金融扶持。在不新增地方政府隱性債務的前提下，支持金融機構參與生態保護修複項目，拓寬投融資（zī）渠（qú）道，優化信（xìn）貸評審（shěn）方（fāng）式，積極開發適合的金融產（chǎn）品，按市場化原則為項目提供中長期資金支（zhī）持。推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸（dài）、綠色保險（xiǎn）等加（jiā）大對生（shēng）態保護修複（fù）的投資力度。積（jī）極支持符合條件的企業發行綠色債券，用於生態保護修複工程。支持技術領先、綜合服（fú）務能力強的骨幹企業上市融資。允許具備條件的企業發行綠色資產證券化產品（pǐn），盤活資（zī）源資產。健全森林保險製度，鼓勵保險機構和有條件的地方探索開展保價值、保產量、保收入的特色經濟林和林木種苗保險試點，推進草原保險試點，加大保險產品創新力度（dù），完（wán）善災害風險防控和分散（sàn）機（jī）製。

五、保障機製

（十七）加強組織領導。各地區要將鼓勵和支持社會資本參與（yǔ）生態保護修複納入經濟社會發展規劃，建立健全統籌協調機製。要暢通渠道、聽取訴求，保障社會資本合法權（quán）益，增（zēng）強長期投資信心。各級自然資源主管部門要強化工作統籌，製定生態保護修複規劃，明確修複任（rèn）務，設立項目並確定生態保護修複目標（biāo）及自然資源資（zī）產配置要求。各有關部門和單位要按職責分工，製定完善相關配套政策措施，細化操（cāo）作程序，形（xíng）成協同推進的工作合力。

（十八）強化示範引（yǐn）領。發揮骨幹企業的帶頭引領作用（yòng），搭建混合所有製企業等合作平台（tái），促進各（gè）類（lèi）資本和產業協同。鼓勵（lì）開展生態保護修複（fù）理論和方法等（děng）基礎研（yán）究、關鍵技術（shù）研發和集成示範推廣，探索（suǒ）導（dǎo）向明確、路徑清晰、投入持久、回報穩定的資源（yuán）導向型可持續發展模式。加強科研人才梯隊建（jiàn）設，構建產學研用相（xiàng）結合的良（liáng）性發展機（jī）製。

（十九）優化監管（guǎn）服（fú）務。建立投資（zī）促進機製，搭（dā）建信息服務平台，匯總發布各類生態保護修複項目及投資（zī）需求、政策法規標準等信（xìn）息（xī）。加強督察和執法，全程全麵依（yī）法監管，嚴格規範行為，建立信（xìn）用監管（guǎn）機製，實現跨地區跨部門獎懲（chéng）聯動。生態保護（hù）修複過程中（zhōng）涉及地理、生態、生物等方麵敏（mǐn）感信息采集（jí）、處理和使用的，嚴格按照相關（guān）規定執行。

（二（èr）十）做好宣傳引（yǐn）導。加強法律法規政策宣傳。開展生（shēng）態保護修複品牌建設，充（chōng）分利（lì）用各類媒體平台，提升傳播力和影響力，增強社會資本參與的獲得（dé）感和榮譽感，促進全社會關心支持生態保（bǎo）護修複事業，共（gòng）同推進美麗中國建設（shè）。

國務院辦公廳

2021年10月15日