國務院辦公廳 《關（guān）於（yú）鼓勵和支持社會資本參與生態保護修複的意見》

國務院辦公廳關於鼓（gǔ）勵和支持

社會（huì）資本（běn）參與生態保護修複（fù）的意見

國辦（bàn）發〔2021〕40號

各省、自治區、直轄市（shì）人（rén）民政府，國務院各部委、各直屬機構：

生態保護修複是守住自然生態安全邊界、促進自然生態係統質（zhì）量整體改善的重要保障。長期以來，我國一些地區生態係統受損退化（huà）問題突出、曆史欠賬較多，生態保護修複任務量大麵廣，需要動員全社會力量參與。為進一步促進社（shè）會資（zī）本參與生態建設（shè），加快（kuài）推進山水林田湖草沙一體化保護和修複，經國（guó）務院同意，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指（zhǐ）導思想。以習近（jìn）平（píng）新時代中國特色社會主義思想為指導（dǎo），全麵貫（guàn）徹黨的十九大和十九屆二（èr）中、三中、四中、五中（zhōng）全會精神（shén），深入貫徹習近平生態文明思想（xiǎng），認真落（luò）實黨（dǎng）中央、國務院決策部署，牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，聚焦重點領域，激發市場活力，推動生態保護修複高質（zhì）量發展，增加優質生態產品（pǐn）供給，維護國家生態安全，構（gòu）建生態文明體係，推動美麗中國建（jiàn）設。

（二）工作（zuò）原則。

堅持保護優先、係統修複。遵循自（zì）然規律，統籌自然生態各要（yào）素，以自然恢複為主（zhǔ），輔以必要的人工措施，增強各項舉措的關（guān）聯性和耦合性（xìng），推進山水林田（tián）湖草（cǎo）沙（shā）整體保護、係統修複、綜合治理，提升（shēng）生態係統質量和穩定性。

堅持政府主導、市場運作。發揮政府規劃管控、政策扶持、監管服務（wù）、風險防（fáng）範等作用，統一市場準入，規範市場秩序（xù），建立公開透明（míng）的市場規則，為社會資本營造公平公正公開的投資環境，構建持續回報和合理（lǐ）退出（chū）機製，實現社會資（zī）本進得去、退得（dé）出、有收益。嚴禁借生態（tài）保護修複之名行開發之實，嚴禁突破耕地保護和生（shēng）態保護等紅線，嚴禁（jìn）各類違反法律法規規（guī）定的行為（wéi）。

堅持（chí）目標導向、問題（tí）導向。圍繞構建“誰修複、誰受益”的生態保護修複市（shì）場機製，聚焦解決信息缺失、融資困難（nán）、政策分散、鼓勵和支持措施不（bú）明確、交易機製和回報機製不健（jiàn）全等問題，推動實現生態效益和經濟社會效益相統一。

堅持改革創新、協調推進。加強與自然資源資產產權製度、生態（tài）產品價值實現（xiàn）機製、生態保護補償機製等改革協同，統籌必要投入與合理回報（bào），暢通（tōng）社會資本參與和獲益渠道，創新激勵機製、支持政（zhèng）策和投融資模式，激（jī）發社會資本投資潛力和創新動力。

二（èr）、參與機製（zhì）

（三）參與內容。鼓勵和（hé）支持（chí）社會資本參與生態保護修複項目投資、設計、修複（fù）、管護等全過程，圍繞生態保護修複開展生態產（chǎn）品開發、產業發展、科技創新、技術服務等活動，對區域生態保護修複進行全生命周期運營管（guǎn）護（hù）。重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出（chū）責任為主（包括責任（rèn）人滅失、自然災害造成等）的生態保護修複。對有明確（què）責任人的生態保護修複，由其依法履行義務，承（chéng）擔修複或賠償責任。

（四）參與方（fāng）式。

1．自（zì）主投資模（mó）式。社會資本（běn）單獨或以聯合體、產業聯盟（méng）等形（xíng）式出資開展生態保護修複。

2．與政府合作模式。社會資本可按照市場化原則設立基金，投資（zī）生態保（bǎo）護修複（fù）項目。對有穩定經營性收入的項目，可以采用政府和社會資本合作（zuò）（PPP）等模式，地方政府可按規定通過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社（shè）會（huì）資本獲得合理回報。

3．公益參與模式。鼓勵公益（yì）組織、個人等與（yǔ）政府及其部門合作，參與生態保護修複，共同建設生態文明。

社會資本可通過以下方式在生態保護修複中獲得收益：采取“生態保護修複+產業導入”方式，利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發展適宜產業；對投資形成的具有碳匯能力且符合相關要求的（de）生（shēng）態係統，申請核證碳匯增量並進行交易；通（tōng）過經政府（fǔ）批準的資源（yuán）綜合利用獲得收益等。

（五（wǔ））參與程序。結合實際積極探索靈活（huó）高效的工（gōng）作程序，充分調動社會資本參與生態（tài）保護修複的積極性。一般可以采取如（rú）下程序：

1．科學設立生（shēng）態保護修複項目。堅持問題導向（xiàng），依據（jù）各級國土空間規劃、生態保護修複規劃等（děng）規劃和有關標準要求，確定生態保（bǎo）護（hù）修複任務和重點項（xiàng）目。

2．合理製定生態保護修複方案。在廣泛（fàn）征求社會意見的基礎上，合理確定項（xiàng）目生態保護修複方案（àn），明確生態保護修複目標或核心指標、自然資源（其中礦產資源僅限於因（yīn）項目需（xū）要（yào）采挖的隻能用作普通建築材料的砂、石、粘土）資產（chǎn）配置及後續產業發展要求等。涉及相關主體利益的，應當協商一致。

3．公開（kāi）競爭引入生態保護修複主體。將生態保護修（xiū）複方案、相（xiàng）應的自然資源資產配置方案、各類（lèi）指標轉讓及支持政策等一並公開，通（tōng）過競爭方式確定生態保護修複主體暨自然資源資產使用權人，並簽（qiān）訂生態保護（hù）修複協議和土地出讓合同等自然資源資產配（pèi）置協議，明確修複要（yào）求、各方權利義務和違約責任。

4．規範開展生態保護修複產品市場化交易。探索建立自然資源資產與生態（tài）保護修複（fù）產品的交易渠道，公開發布產品交易規則、企（qǐ）業信用評級等信息（xī），依托公共資源交易平台體係，規範開展市場化交易。

三、重點領域

（六）自然生態係統保護修複（fù）。針對受損、退（tuì）化、功能下降的（de）森林、草原、濕地、荒（huāng）漠、河流、湖泊、沙漠等自然生態係統，開展防沙治沙（shā）、石（shí）漠化防治、水土（tǔ）流失治理、河道保護治理、野生動植物種群保護（hù）恢複、生物多樣性保護、國土（tǔ）綠化、人工商品林建設等。全麵提升生態係統碳匯能力（lì），增加碳（tàn）匯增（zēng）量，鼓勵開（kāi）發碳匯項目（mù）。科學評估界定自然（rán）保護（hù）地保（bǎo）護和（hé）建設範圍，引導當地居民和公（gōng）益組織等參與科普宣教、自然體驗、科學實驗等活動和特許經營項目。

（七）農（nóng）田生（shēng）態係統保（bǎo）護修複。針對生態功（gōng）能減弱、生物多樣（yàng）性（xìng）減少、開發（fā）利用與生態保護矛盾突出的農田生態（tài）係統，開展全域土（tǔ）地綜合整治，實施農用地整理（lǐ）、建設用地整理、鄉村生態保護修複、土地複墾、生物多樣性保護等，改善農田生境和條件。

（八）城鎮生態係統保護修複。針對城鎮生態係統連通不暢、生態空間不足（zú）等問題，實施生態廊道、生態清（qīng）潔小流域、生態基礎設施和生態網絡建設，提升城鎮生態係統質量和穩定性。

（九）礦山生態保護修（xiū）複。針對（duì）曆史遺留礦山存在的突出生態環境問題，實施地質災害（hài）隱患治理、礦山（shān）損毀土地植被（bèi）恢複、破損生態單元修複等，重建生態係統，合理開展修複後的生態化利用（yòng）；參與綠色礦山建設，提高礦產資源節約集約利用水平。

（十）海洋生態保護修複（fù）。針對海洋生境退化、外來物種入侵等問（wèn）題，實施退圍還灘（tān）還（hái）海（hǎi）、岸線岸灘整治修複、入海口海灣綜合治理、海岸帶重要生態廊道維護、水（shuǐ）生生物資源增殖、棲息地保護等（děng）。探索（suǒ）在不改變海島自然資源、自然（rán）景觀和曆史人（rén）文遺跡的前提（tí）下，對（duì）生態受損的無居民海島開展生態保護修複，允許適度生態化利用。

（十一）探索發展生態產業。鼓勵和支（zhī）持投（tóu）入循環農（林）業、生（shēng）態旅遊、休閑康養、自（zì）然教育、清潔能源及水資源利用、海洋生態牧場等；發展（zhǎn）經濟林產業和草、沙、竹、油茶（chá）、生物質能源等特色（sè）產業；參與河道保護和治理，在水資源利用等產業中依法優先享有權益；參與外來（lái）入侵物種防（fáng）治、生物遺傳（chuán）資源可持續利用，推廣應用高效誘捕、生物天（tiān）敵等實用（yòng）技（jì）術；開展（zhǎn）產品認證、生態標識、品牌建設等工（gōng）作。

四、支持政策

（十二）規（guī）劃管控。市、縣級政府應將（jiāng）生態保護修複和相關產業發展的（de）空間需求納入國土空間規劃。鼓（gǔ）勵（lì）社會資本參（cān）與生態保護修複方案編（biān）製，在符合法律法規（guī）政策和規（guī）劃約束條件（jiàn）的前提下，合理安排生態保護修複區域內（nèi）各類空間用地的規模、結構、布局和時序（xù）。項目範圍內涉及零散耕地、園地、林地、其他農用地需要空間置換和布局優化的，可納入（rù）生態保護修複方案一並依法審批；涉（shè）及永久基本農田調整等法定（dìng）審批事項的，依法辦理審批手續。落實好最嚴格的耕地保護製度，堅決守住耕地紅線，堅決遏製耕（gēng）地“非農化”、防止“非糧化”。項目完成後，通過年度土地變更調查統一調整土地用途，不動產登記機構依據調整土地用途（tú）文（wén）件辦理相關不動產登記。

（十三）產權激勵。對集中連片開展生態修複達到一定規模和預期目標的生（shēng）態保（bǎo）護（hù）修複主體，允許依法依規取得一定份（fèn）額的自然資源資產使用權，從事旅（lǚ）遊、康養、體育、設施農業等產（chǎn）業開（kāi）發；其中以林草地修複為主的項目，可（kě）利（lì）用不超過3%的（de）修複麵積，從事生態（tài）產業開發。對社會資本投（tóu）入並完成修（xiū）複（fù）的國有建設用地，擬用於經營性建設項目的，在同等（děng）條件下，該生態保護修複主體在（zài）公開競爭中具有優（yōu）先權；涉及海（hǎi）域使用權（quán）的，可以依法依規比照上述（shù）政策辦理。修複後新增的集（jí）體（tǐ）農用地，鼓勵（lì）農村集體經（jīng）濟組織將經（jīng）營權依法流轉給生態保護修複主體。修複後的集（jí）體建設用地，符合規劃的，可根據國家統一部署穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市，生（shēng）態保護修複主體可（kě）在同等條件下優先取得使用權。社會資本投資修複並依法獲得（dé）的土地、海域使用權（quán）等相關（guān）權益，在完成修複任務後，可（kě）依法（fǎ）依規流轉並獲得相應收益。

釋放產（chǎn）權關聯權益。社會資本將修複區域內的建設用地修複為農用地（dì）並驗收合（hé）格後，騰退的建設（shè）用地指標可以優先用於相關產業發展（zhǎn），節餘指（zhǐ）標（biāo）可以按照城鄉建設用地增減掛鉤政策，在省域範圍內流轉使用（yòng）。生態（tài）保（bǎo）護修複主體將自（zì）身依法取得的存量建設用地修複（fù）為農用（yòng）地（dì）的，經驗收合格後，騰退的建設用地指標可用於其在省域範圍內占用同地（dì）類的農用（yòng）地。

建立健全自然、農田、城鎮等生態係統保護修複激勵機製。研（yán）究製定生態係（xì）統碳匯項（xiàng）目參與全國碳（tàn）排放權（quán）交易相關規則，逐步提高生態係統碳匯交易（yì）量。健全以社會捐贈方式參與生態保護修複的製度，鼓勵參與自然保護地等生態保護修（xiū）複。創新林（lín）木采伐管理機製（zhì），開（kāi）展人工商品林自主采伐試點，引導社會資本科學編製簡易森林經營方案，對具有一定經營規模的企（qǐ）業可單獨編（biān）製森林采伐（fá）限額，經審批可依（yī）法依規自主采伐；采伐經（jīng）濟林、能源林、竹（zhú）林以及（jí）非（fēi）林地上的林木，可依據森林經（jīng）營方案或規（guī）劃自行設計，依法依規自主決（jué）定采伐林齡和方式。

（十四）資源利用。按照生態保護修複（fù）方案及其（qí）工程設計，對於合理削（xuē）坡減荷、消除地質災害隱患等新產生的土石料及原地遺留的土（tǔ）石料，河道疏浚產生（shēng）的（de）淤泥、泥沙，以及優質表土和鄉土植物，允許生態保護修複主體無償用（yòng）於本修複工程，納入成本管理；如有剩餘的，由縣級以（yǐ）上地方政府依托公共資源交易平台體係處置，並（bìng）保障生態保護修（xiū）複主體（tǐ）合理收益。

（十五（wǔ））財稅支持。發揮政府投入的（de）帶動（dòng）作用，探（tàn）索通（tōng）過PPP等模（mó）式引入社會資本開展（zhǎn）生態保護修複，符合條件的可按規定享受環境（jìng）保護、節能（néng）節水（shuǐ）等相（xiàng）應稅收優（yōu）惠政策。社會資本投資建設的公益林，符合條件並按規定納（nà）入公益林（lín）區劃的，可以同（tóng）等享受相關政府補助政策。

（十六（liù））金融扶持。在不新增地方政府隱性債（zhài）務的前提下，支持金融機構參與生態（tài）保（bǎo）護（hù）修複項目，拓寬投融資渠道，優化（huà）信貸評（píng）審方式，積極開發適（shì）合的金融產品，按市（shì）場化原（yuán）則（zé）為項目提供中（zhōng）長（zhǎng）期資（zī）金支持。推動綠色（sè）基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保（bǎo）險等加大對生態保護修複的投資力（lì）度。積極支持符合條件的企業發行綠（lǜ）色債券，用於生態保護修複工程。支持技術領先、綜合服務能力強的骨幹企業上市融資（zī）。允許具備條件（jiàn）的企業發（fā）行綠色資（zī）產（chǎn）證券化產品，盤活資源資產。健全森林保險（xiǎn）製度，鼓（gǔ）勵保險機構和有條件的（de）地方探索開（kāi）展保（bǎo）價值、保產量、保（bǎo）收入的特色經濟林和林木種苗保險試點，推進草原保險試點，加大保險（xiǎn）產品創新力度，完（wán）善災害風險防（fáng）控和（hé）分散機製（zhì）。

五、保（bǎo）障（zhàng）機（jī）製

（十七）加強組織領導。各地區要將鼓勵和（hé）支持社（shè）會資本參與生態保護修複納入經濟社會發展規劃，建立健全統籌協調機製。要（yào）暢通渠道（dào）、聽取訴求，保障社會資本合法權益，增強長期投資信心（xīn）。各級自然（rán）資源主管部門要強化工作（zuò）統籌（chóu），製定生（shēng）態保護修複規劃，明確修複任務，設立項目並確定（dìng）生態保護修複目標及自然（rán）資（zī）源資產配置要（yào）求。各有關部門和單（dān）位要按（àn）職責分工，製定完（wán）善相關配套政策措施（shī），細化操作程（chéng）序，形成協同（tóng）推進（jìn）的（de）工（gōng）作（zuò）合力（lì）。

（十八）強化示範引領。發揮骨幹企業的帶頭引領（lǐng）作用，搭建混合所有製企（qǐ）業等合作平台，促進各類資本和產業協同。鼓勵開展生態保護修（xiū）複理論和方法等基礎研究、關（guān）鍵技術研發（fā）和（hé）集成示範推廣，探索導向明確、路徑清晰、投入持久、回（huí）報穩定的資源導向型可持（chí）續發展模式。加（jiā）強科研人才梯隊建設，構建產學研（yán）用相結合的良性發展機製。

（十（shí）九）優化監管服務。建立投資促進機製，搭建信息服務平（píng）台，匯總發布各類（lèi）生態保護修複項目及投資需求（qiú）、政策法規（guī）標準等信息。加強督察和執法，全程全麵依（yī）法監管，嚴格規範行為，建立信用監管（guǎn）機製（zhì），實現跨（kuà）地區跨部門獎懲聯動。生（shēng）態保護修複過程中涉及（jí）地理、生態、生物等方麵敏感信息采集（jí）、處理和使用的，嚴格按照（zhào）相（xiàng）關規定執行。

（二十）做好宣傳引導。加強法律法規政（zhèng）策宣傳。開展生（shēng）態保護修複品牌建設，充分（fèn）利用各類媒體（tǐ）平台，提升傳（chuán）播力和影響力，增強社會資本參與的獲得感和榮譽感，促進全社會關心支持生態保護修複（fù）事業，共同推進美麗中國建設。

國務院辦公廳

2021年10月15日